1938年春，经过在河北、山东平原地区的初步实践后，中共中央作出将抗日游击战争由山地向平原发展的指示。随后，八路军各部遵令向平原地区展开，在中共地方党组织配合下，扩大武装、发动组织民众、创立或改造各级抗日政权，在华北地区建立起多个平原抗日根据地。既往研究对中共中央作出上述决策的过程已有较清晰的梳理，但仍在两方面有所不足：一是更多地将目光集中在决策本身，未将其置于复杂多面的历史中来考察；二是缺乏对上下级之间、中央和地方之间互动的观照，对中共各级党组织、各部队如何影响中央决策，又如何贯彻落实中央部署关注不够，忽略了地方党组织、党员和八路军官兵筚路蓝缕的探索。本文力图在已有研究基础上，尽量还原抗日战争中这一艰苦卓绝的复杂历程。
一、河北、山东各地殊途同归的前期探索
全民族抗战爆发后，八路军各部和敌后抗日根据地最初一般在山地展开。首先在平原地区打开局面的，是深受中国共产党影响的东北军吕正操部改编的河北人民自卫军。
1937年7月底，日军占领平津后，决定以平津为依托进行华北会战，企图“尽快地首先解决华北问题”，妄想以此“促进日华两国问题的全部解决”，因此在兵力使用上特别强调要“力求使中国方面感到重创，产生败战思想，以动摇其战斗意志”。此后，日军分别沿平绥、平汉、津浦三条铁路线向华北腹地大力进攻，在平绥线攻陷南口、突破居庸关；在平汉线连克冀中各要地，并抽出一部兵力沿正太路进攻娘子关，配合从平绥线沿同蒲路南下的日军会攻太原。至10月下旬，冀南腹地20余县相继沦陷，中国军队退守卫河南岸。11月8日，太原失守。自此，“华北正规战争阶段基本结束，游击战争阶段开始”。
兵锋过后，沦陷区即成敌后。在冀中地区，保定失守后，国民党军队“由此南退，各县政权，也顾不得‘子民’而望风披靡，纷纷瓦解”，“整个冀中，进入了无政府状态”。面对一时失序，民众惶惶然不知所措，但也有相当一部分人毅然决定起来反抗。偌大的敌后，亟待有人扛起抗日大旗、振臂一呼。1937年9月底10月初，留在冀中的中共地方党组织根据平汉线省委的指示，要求“所有党员干部坚持岗位，一律不撤退”，“动员一切力量组织发展抗日武装，开展敌后游击战争”。与此同时，在延安的中共中央将出生于冀中的原红军团长孟庆山派回家乡，负组织领导之责。孟庆山先后在蠡县、任丘等地办游击战争训练班，培养了大量骨干，为日后创建河北游击军奠定了基础。
要想组织有效的敌后抗日游击战争，除根据地民众自身的力量外，还必须依靠正规军的力量。在冀中，这个责任落在了东北军吕正操部（即第53军130师691团）身上。此时，吕正操部正在同日军作战中向南撤退经过蒿城四德村、梅花镇一带。团长吕正操此前已秘密加入中国共产党，且在中共中央北方局长期工作下，该团的“团长、营长，连、排主要干部差不多都是党员或‘东抗’队员”，党的影响已相当深入。在南撤过程中，部队转至晋县东北的小樵镇，“连夜召开了党的会议，讨论部队整编和北上行动计划”。1937年10月14日，该团改编为人民自卫军，挥戈北上。
但此时的人民自卫军还不属八路军序列，“是旧军队，党的、红军的传统都没有”，算不上是中共直接领导下的武装。八路军晋察冀军区司令员聂荣臻得知相关情况后，派熟悉东北军情况的孙志远携带密码本前往，很快得到了回应。1937年12月，吕部2000余人赴晋察冀军区进行整训。聂、吕二人“研究了人民自卫军的整训工作，审定了军区机关提出的整顿和训练方面的计划”。整训持续一个月左右，“学习了八路军的传统和作风，学习了发动群众和依靠群众建立抗日政权的经验”，收效明显，进一步筑牢了人民自卫军的思想基础。1938年春节前后，人民自卫军结束整训返回冀中，自此成为驰骋冀中平原的一支劲旅，为八路军在平原地区发展抗日游击战争、建立抗日根据地发挥了重要作用。
人民自卫军由东北军一个团发展为事实上八路军之有力一部，一方面有赖于北方局长期对第53军卓有成效的工作。早在长城抗战期间，吕正操原在的第647团以及与吕交好的黄显声部已有北方局所派不少中共党员和进步学生。在晋察冀军区和人民自卫军间联络的孙志远原来即在第53军领导地下党工作，与吕正操、黄显声颇多往来。吕正操回忆道：“我在东北军里，九一八事变前后就受到党的影响。”“当时我看了一些马列主义的书，这些人也和我讲有关党的知识和革命道理，对我有不少帮助”。另一方面，以吕正操为代表的进步军人热爱祖国，具有浓厚的民族意识和打回东北、恢复故土的强烈愿望。日军全面侵华后，目睹国土被践踏、同胞被蹂躏，凡热血军人皆不能无动于衷，“抗日”成为此时最有力的号召，谁坚持抗日，民众和军队就会跟谁走。在负责守备的国民党军队一路南退、冀中出现政治塌陷的情况下，中共和吕正操部因“抗日”的共同目标走到一起，看似偶然，实则是包括中共、各抗日部队和广大民众在内的中华民族不甘做亡国奴、奋起抗争精神的具体体现。
与冀中地区通过地方党的秘密工作争取东北军有所不同，在冀南地区，中共早在1937年就派来了八路军正规军。11月，第129师抽调30多人组成挺进支队，分别由孙继先、胥光义任司令员和政委，越过平汉铁路到达冀南，和当地党组织取得联系，开始发展武装，建立根据地。“不到一个月，就帮助周围各县建立了抗日政权机构”，同时，“依靠三五年农民暴动中跑散的党员、干部和积极分子，建立了冀南抗日模范游击队第一支队”。
初入冀南的试探性发展获得了超乎预料的成功。毛泽东敏锐地意识到这是一个难得的良机，12月，他指示八路军总部：“平汉路以东地区现甚空虚”，“由一二九师以步兵一个营附骑兵一连，深入到磁县、沙河、赵县以东……广大地区活动”。该师立即组建东进纵队，由八路军正规军中久经锻炼的军事指挥员陈再道和地方党组织负责人李菁玉共同领导，开赴冀南。继陈、李部东进后，第129师在1938年3月又派师政治部副主任宋任穷“带着一个骑兵团、一个独立支队和一个机枪连开赴冀南”，“在上述地区发动民众抗日斗争，组织武装游击队”。短时间内，已有三股八路军正规军先后到达冀南。
八路军由其他地区到达冀南后，首先面临如何立足的问题。此时的冀南，杂色武装蜂起，各类政权林立，“‘将军’满天下，‘司令’如牛毛”，“县政权也形形色色，有的像‘维持会’，有的像‘支应局’，有的像旧官衙，不像抗日的样子”。这些杂色武装和临时政权，不仅政治立场和目标多变，而且组织成分和内外关系十分复杂，如果不能采取有效手段对其实施改造、收编或径直取消，八路军就难以争取民众、壮大组织、在冀南站稳脚跟，更谈不上创建根据地，发展平原抗日游击战争。
1938年1月，东进纵队到冀南时，“以巨鹿县保安团为一方，土匪刘磨头、邱庆福等为另一方，在巨鹿县界上拉了一条二十多里长的战线，正在火并，已经打了十几天了”。东进纵队以实力为后盾，以民族大义相号召，“一面派人赴刘磨头指挥部，劝说其停火，一面写信送到巨鹿城，要保安团深明大义”，同时将部队调至双方火并地区施加压力。刘磨头部唯恐八路军和保安团联合，便“见阶下台，答应停火”，保安团方面也达成协议，两方争端得以妥善解决。“这一胜利，不仅打开了进入冀南的大门，而且在冀南特别是在巨鹿附近的几个县产生了重大的影响。”“广大群众看到了光明和希望”，中共的抗日民族统一战线政策和光明磊落的态度“受到了各阶层人民的热烈赞扬和拥护”，南宫、清河、冀县、新河等县的各界人民纷纷派代表请八路军“前去安定社会秩序，领导他们抗日”。广大民众和一些带有进步色彩的武装逐渐向八路军靠拢，开始形成以八路军正规军为重心的冀南抗日游击局面。
除河北的冀中、冀南地区外，在山东，敌后抗日武装和抗日根据地也有初步发展。与他处相比，山东抗日武装和根据地是地方党组织根据中共中央和北方局的指导方针，独立在敌后发动建立起来并逐步发展壮大的。1936年4月，北方局即派原任直南特委书记的黎玉前往山东恢复并重建与中央失联经年的省委。黎玉抵鲁后，与省委诸人胼手胝足，恢复并发展了各地党组织。至1937年底日军攻占济南前，山东地方党组织的发展已蔚为可观，其主要者有“鲁西北特委、鲁北特委、胶东特委”和“鲁中工委、鲁东工委、鲁西南工委、淄博矿区工委和济南市工委”，此外尚有部分县一级组织，为抵抗日军侵略、发动起义、建立武装准备了领导力量。日军攻占济南后，山东省委在1938年第一天便发动了徂徕山抗日武装起义，并组建了山东境内第一支冠以八路军名义的武装——八路军山东人民抗日游击第四支队。颇值一提的是，这支部队几乎和八路军主力部队没有直接联系，它完全是由地方党组织成立的“一支由土生土长的山东子弟组成的八路军抗日武装”。以徂徕山起义为代表，在此前后约半年时间里，山东地方党组织在齐鲁大地上发动了数十起抗日武装起义，组建了多支大小不一的抗日游击武装，并在个别地区建立起抗日民主政权，山东抗日根据地已初具规模。
二、向平原发展游击战争的战略决策
在中共地方党组织和八路军协力下，敌后抗日武装和抗日根据地在河北、山东平原地区的初步发展，很快为延安所知。聂荣臻在同到晋察冀整训的吕正操谈话时就曾说道：“你们挥戈北上和在冀中的工作，我已经向中央和总部做了报告，毛泽东同志已经知道了，他很高兴。”中共山东省委书记黎玉则专程冲破重重封锁奔赴延安，向中央汇报“山东党组织和抗日游击队的情况”。听到最新情况的毛泽东电告周恩来、叶剑英：“山东省委书记黎玉到延安，那边游击战争大可发展，鲁南第四支队三个月内由七十人发展至一千二百人、八百支枪。”此外，第129师东进纵队遵照指示配备了“无线电台番号独用密本”，始终与上级机关保持联系。纷至沓来的消息使中共中央认为已有必要在战略上作出相应改变。
事实上，中共中央早在洛川会议期间即原则上提出过“在平原发展游击战争”的问题。毛泽东在会上指出：“红军的战略方针是独立自主的山地游击战，包括在有利条件下消灭敌人兵团和在平原发展游击战争。”在八路军整编出发后，毛泽东和前方领导人就这一方针又作了进一步讨论。由于红军将领此前长期“驰骋湘鄂赣闽，以劣势装备动辄整团、整旅地‘吃掉’国民党政府军”，难免生出“出去基本的是打胜仗，树立声威”以尽快提振军心民气的急切心理。针对这种倾向，毛泽东谆谆告诫：“今日红军在决战问题上不起任何决定作用”，并反复申说“独立自主的山地游击战”的极端重要性，着重强调八路军“依照情况使用兵力的自由”，以及“发动群众、创造根据地、组织义勇军之自由”，“坚持依傍山地与不打硬仗的原则”。至于是否立足“山地”，对此时的八路军与其说是指导方针，毋宁说是客观处境。八路军东渡黄河进入山西后，依日寇兵势而动，在冀、察、绥入晋各锁钥重地灵巧设伏，先是第115师在平型关首战告捷，其后第120师一部在雁门关地区伏击日军又多有斩获，不旋踵间第129师一部在娘子关以南地区再歼日军数百人。赫赫战功，皆成于山地，既是“独立自主的山地游击战”方针的贯彻落实，也是兵力、装备、技术对比皆处劣势的八路军发挥特长的不得已之举。所以，尽管洛川会议已经提出“在平原发展游击战争”的方针，但在此后一段时间内，无论是中共中央的指导思想，还是客观事实，所谓平原游击战争都还只能是一种愿景。河北、山东等地游击战争的发展，则使中共中央看到了平原抗日游击战争的光明前途，走出山地，在平原地区扩大抗日武装并建立根据地已不再只是模糊的设想，而成为下一步需要考虑的具体计划。
促使中共中央作出这一决策的，还有山地有限的资源供应和八路军、根据地发展壮大之间的矛盾。在中国革命历史上，根据地一般孕育于山地，但由于地形和资源限制，它的发展壮大一般又要突破山地，因为根据地必须要具备支撑革命力量生存和发展的必要经济条件，否则，不管其他条件如何优越，也难以发展持久。在此前后，局处山西一隅的八路军的后勤供应只能维持在最低限度。“部队过着极贫苦的物质生活”，“因经费困难，干部的津贴是时常停发，伙食费也要减少，衣服、鞋袜、毯子，则很缺乏”。1938年新年伊始，在延安的几位中共中央书记处书记就曾联名致电前方八路军总部和在武汉的中共代表团，提出这一严峻问题，以探讨解决之道：“前方部队给养是处在极端困难的条件下，政府及阎锡山方面暂时均没有很大希望，也不能存很大的希望。”“主要应依靠民众的自愿援助来求得解决。”前方总部则把面临的困境说得更具体：“在华北我军现实有人数十二万以上，内有吕、段两部，党的组织薄弱，特别段部。经费至少每月需九十万至百万元（买粮在内），现无单衣着棉衣，无鞋子等，生活比较苦。但部队扩大，收买武器仍不应停止，而相反应加紧去做。”“此问题不能不有预为筹划。”而如河北这样的平原地区，却“是华北物产丰富之区，不仅有大量的粮食和其他物产，而且有居中国首位的棉花生产”，同时，“河北是人口较稠密的区域”，“这些一望无际、连绵不断的村庄，就是游击队最好的辗转活动的依托”，“把广大的人民造成游击队的‘人山’”，“不管什么样的山，也没有这样的山好”。所以，为突破山地资源禀赋对八路军和抗日根据地发展的限制，向平原前进，向经济条件较好区域寻求发展，成为势所必然的战略选择。
在此前后，适逢日军作战重心东移华东，华北兵力相对空虚，也为抗日游击战争由山西向华北平原发展提供了条件。1937年12月13日，日军占领南京，妄图由此逼迫中国投降。在全国上下不妥协、抗战到底的决心和抵抗下，日本迫降不成，便穷兵黩武，决定以济南、南京为基地，沿津浦线夹击徐州，贯通南北战场，以实现迅速灭亡中国的计划。在此方针下，日军向津浦线集中兵力，“先后调集8个师团及3个旅团、2个支队约24万人，分别由华中派遣军（1938年2月18日由华中方面军改编）司令官畑俊六和华北方面军司令官寺内寿一指挥，实行南北对进，夹击徐州”。相应地，在华北战场，“这时由于徐州会战，（日军）一些部队从第一军抽出”，于攻势上，日军在击退了河北境内中国守军的反击后也“失去了前进的能力”。八路军总部综合各方形势及情报判断：“敌转至平汉线的板垣师团大部东开”，山西兵力减少，“目前无积极南进之势”，总体上，“抗战全局以保卫武汉、河南为重心”。
在各方因素共同作用下，中共中央开始酝酿并最终决定将抗日游击战争向平原地区推进，大规模发展正规军、发动组织民众、创立或改造各级政权，建立抗日根据地。这一决策并非孤立存在，而是中共对整个抗战形势、国共关系、发展前途统筹谋划所形成的一系列决策的有机组成部分。
在南京沦陷、抗战进入以保卫武汉、河南为重心的情况下，毛泽东对中国军队坚持持久抗战的战略支点有一个总体设想，他认为：“长期抗战的重要战略支点有山西区、鄂豫皖区、苏浙皖赣边区、陕甘区、鄂豫陕边区、湘鄂赣边区等六处”，“而以苏鲁边区、冀南区、热冀边区、大青山脉区辅助之”。毛泽东充分估计到“日本是一个强大、精明的帝国主义”，预计日军在津浦线实现南北会合后，势必自徐州沿陇海线西进猛攻郑州，得手后一部沿平汉南下，过武胜关与溯江而上的日军配合攻武汉，另一部则会继续西侵，配合晋西南日军夺潼关，威逼西安。在日军可能将占领范围扩大到武汉、河南、西北的情况下，毛泽东依据其对日军施以战略包围的思想，筹划将在山西取得成功的对敌战略包围态势扩大到整个战区，以鄂豫皖威胁武汉，以鄂豫陕钳制河南，以山西、陕甘拱卫西北，遂有上述战略支点之论。毛泽东还认为，在各战略支点中，八路军应发挥重要作用，为此，鄂豫皖、鄂豫陕和陕甘三个地区应分别措置八路军一个师。虽然这一设想随着战局的演进很快改变，但毛泽东仍然在此总体设想之下以战略家手笔大开大合地谋划或实施了多项兵力调动和部署。他曾致电第115师，对该师能否分三步转入豫西和鄂西、最终在鄂豫陕立足征求过意见；他还频繁地布置宋时轮、邓华部向冀东进军，李井泉部向大青山伸出；他又因晋西南地区是向预定战略支点转移的枢纽而几番强调“必须巩固吕梁山脉”。总之，毛泽东此时认为，将来“各军主力须在敌未将黄河各渡口封锁以前渡过河来”，届时，主力退到河西，在华北地区“只能留若干较小的兵团即若干游击兵团”。这是1938年春毛泽东对战局的整体判断和谋划，考察中共中央在此前后的一系列决策，决不能离开这一前提。
1938年3月下旬，中共中央政治局召开常委会议，专题讨论在华北建立游击兵团、坚持游击战争所涉各项事宜，并作出一系列决定。刘少奇在毛泽东建议下留在中央指导华北工作，以加强中枢。随即，中央以毛、刘二人名义提出了为“在八路军主力转移至其他地区后，我党仍能在统一战线中有力地坚持与领导华北抗战”而组织八路军名义游击兵团的具体任务：在山岳地带，晋西北除宋时轮支队外，再组织4个支队，晋西南组织3个支队，晋东南组织7个支队；在平原地区，“在平汉路以东组织若干支队，由刘徐邓转告陈宋及当地党部负责”。“各支队至少各有一千左右，各以八路军有战斗经验之主力一二个连作基础，由地方游击队及新兵编成。”“于编成后以八路军游击支队名义活动，树立威信。”为使各游击兵团在组建、扩大的同时仍能得到地方党组织助力，中央在组织上明确了各游击兵团所在区域党的负责人：杨尚昆在吕梁山脉，“直接布置晋西南工作”，朱瑞在晋东南，“以北方局代表名义指导同蒲路及平汉路东西两面党的工作”，彭真在晋察冀“以北方局代表名义协同聂荣臻同志指导晋察冀平汉路东及平津党的工作”。
作为战略安排的重要一步，毛泽东、刘少奇和张闻天三人联名于1938年4月21日致电八路军总部、北方局以及在冀南已取得初步成绩的陈再道等人：“根据抗战以来的经验，在目前全国坚持抗战与正在深入的群众工作两个条件之下，在河北、山东平原地区广大地发展抗日游击战争是可能的，而且坚持平原地区的游击战争也是可能的。”“党与八路军部队在河北、山东平原地区，应坚决采取尽量广大发展游击战争的方针，尽量发动最广大的群众走上公开的武装抗日斗争。”中共中央并据此列出具体任务：“在各区成立游击司令部”；“在收复的地区应即建立政府”，恢复秩序；在仍有原来政府的地区则“经过统一战线的推动，迅速改造与加强政府”；并注意“吸收民间的枪支加入游击队与军队”，“发展党员，建立党的各级组织”。简言之，即组织发动民众、扩大武装、创立或改造各级抗日政权、发展党，建立起巩固的平原抗日根据地。在这个具有重大战略意义的决策下，此后一段时间，平原抗日根据地迎来了蓬勃发展的重要时机。
三、平原抗日根据地的大发展
1938年4月22日，即中央发出指示的第二天，八路军总部即部署各部队向平原展开：“徐向前率七七一团、六八九团、曾支队向石家庄、内丘之线以东，德州、沧石之线地区”；“陈再道、宋任穷仍在邢台、邯郸以东，大名以北另组一支队，两个连到宁津、乐陵、德平创造游击根据地”；刘伯承、邓小平率第129师主力“策应路东”；宋时轮支队和邓华支队合组北进纵队，“出热察冀创造雾龙山脉根据地，准备某种情况下，为吕部回旋区”。各部队遵照总部部署，迅即行动。
4月23日，第129师召开团以上干部会议，向各级指挥员传达中央和八路军总部指示，部署部队向冀南、豫北和平汉路沿线展开。“决定将本师及所指挥的主力组成平汉路东、西两个纵队，路东纵队由副师长徐向前率第769团和第115师第689团及第5支队（即曾支队—引者注）开赴冀南。路西纵队由第386旅旅长陈赓率该旅主力进至平汉铁路西侧的冀西地区，并相机向豫北发展”。“这一部署，以发展冀南平原游击战争为重点，直接威胁平汉、津浦两大铁路干线，并可形成东接鲁西北、南进豫北的有利态势，因而具有重要战略意义。”26日，徐向前率路东纵队出发，翻越太行山，穿过平汉路，抵达冀南中心的南宫县，与此前已到南宫的陈再道、宋任穷会合。
八路军大规模挺进冀南后，首先对日军展开了主动攻击，这是以前各种抗日武装不曾做过的，打开了冀南抗日游击战争的全新局面。“这次战斗，原拟突击威县之敌，吸引平乡或临清之敌出援而消灭之，但援敌均未出动，因而在毙伤日军100余人后即撤出战斗”。战斗虽然没有完全达到预期目的，但驻威县日军遭此打击后十分恐慌，于5月15日弃城开往邢台，邻近日伪随后也西窜邢台，冀南腹地暂时成为日伪势力的真空地带。
冀南地区此前存在的各种杂色武装问题，此时仍未完全得到解决。“三十多个县的范围内，敌我友三方犬牙交错；会道门组织及各色杂牌武装，盘根错节。”八路军根据不同情况采取不同策略，改造、收编了杂色武装段海洲、赵辉楼部，打击、分化了大汉奸控制下的汉奸会道门组织“六离会”。“仅两个月的时间内，就有二十余县的大小数十股武装加入我军，部队扩展到一万八千五百余人，拥有一万一千五百多条枪，分编为十八个团及支队。”
驱逐日伪，收编杂色武装并非中共政策的终点，其寻求的是通过一系列举措来建立起巩固的抗日根据地以支撑持久抗战并取得最终胜利。其中，首要的是武装部队问题。“从事游击战争的领导者们必须用全副精力去建立一支以至多支的游击部队，并使之从斗争中逐渐地发展为游击兵团，以至发展成为正规部队和正规兵团。”这是“最基本一环”。在此基础上，“使用武装部队并配合民众去战胜敌人”，其重要性不言自明：“凡是被敌人控制的地方，那是敌人的根据地，不是游击战争的根据地；要把敌人的根据地变为游击战争的根据地，非战胜敌人无从实现”。再深入下去，“就是用一切力量，包括武装部队的力量在内，去发动民众的抗日斗争”，“要从这种斗争中去武装人民”，“要从这种斗争中去组织民众团体”，“并逐渐地发展这些团体”，“尤其重要的是从这种斗争中去发动民众建立或巩固当地的抗日政权”。
在此思想指导下，中共在收编、扩大武装的同时，始终未放松发动组织民众、创建政权的工作，至1938年8月初，“共任命包括冀南县长在内的共产党员县长二十六个，冀南县一级政权已基本被共产党和八路军所掌握”，在冀南建立全区范围统一政权的条件已经成熟。8月8日，毛、刘联名致电到冀南指导工作的邓小平和徐向前、宋任穷等，指示他们“应积极参加与掌握河北地方行政机关”。根据中央指示，8月14日，冀鲁豫50余县军政民代表大会在南宫召开，成立了冀南行政主任公署。9月，冀南地区又建立起全区的工人、农民、妇女等各界抗日救国总会，同时在30余县建立了抗日民主政权和民兵自卫队。至此，冀南地区的党、武装、民众、政权组织初步完备，以南宫为中心，西起平汉、东抵津浦、北至沧石、南跨漳河的冀南抗日根据地基本形成。
根据八路军总部4月22日部署“到宁津、乐陵、德平创造游击根据地”的任务，第115师政治部副主任萧华带领该师第5支队和第129师津浦支队赶赴冀鲁边，初步建立起以宁津、乐陵为中心的冀鲁边抗日根据地。而八路军总部要求“为吕部回旋区”的冀东，虽然没有建立起巩固的根据地，但是，“宋、邓纵队深入冀东苦战数月，配合并促成地方党所领导的冀东起义，恢复了冀东的中国政权，发动了群众，建立了冀东的游击区，扩大了我军在敌深远后方的政治影响，给敌人以打击，一般说来是获得了成绩的。”
在冀中地区，人民自卫军赴晋察冀军区整训期间，地方党组织竭力发展武装力量，成立了以孟庆山为司令的河北游击军司令部。河北游击军以各县人民自卫团为基础组成了三个师的主力，又以加委或扩编的方式成立了十余路抗日队伍，还收编了河间等地的联庄武装，在比较短的时间内发展到六七万人。1938年5月，根据中央军委命令，人民自卫军和河北游击军合编为八路军第3纵队兼冀中军区，由吕正操任纵队兼军区司令员，孟庆山任副司令员。冀中地区的抗日武装遂统一于八路军序列。
政权方面，冀中各县普遍组织起具有半政权、半群众性的“战地总动员委员会”。委员会一方面办理行政，一方面做群众工作：“在行政上负责镇压汉奸，处理司法案件、群众纠纷及奸匪、毒品、人犯，并直接派征公粮、公柴、公草，动员富户捐款”；“在群众工作上进行广泛的宣传教育，编印报纸，印发宣传品，组织宣传队”。“战地总动员委员会”在杂乱失序的旧社会和旧政权废墟上培养干部、组织民众、改良作风，事实上成为“过渡到新政权的必要桥梁”。不久后，在此基础上成立了完全政权性质的冀中区政治主任公署，由吕正操兼任主任，冀中地区的地方政权正式统一到中共领导之下。
总体而言，自1938年4月中央作出相关决策以来，“八路军以主力一部深入冀鲁平原开展游击战争的战略行动，不仅开辟和发展了平原根据地，而且使山区根据地与平原根据地相互依托、相互策应，形成了广阔的华北敌后战场，并为坚持长期抗战提供了比较雄厚的人力、物力和财力来源”。
中共领导下的八路军和敌后抗日根据地在平原地区的发展很快遭遇来自各方的压力。一方面，随着战略相持阶段到来，华北敌后战场的压力陡然增大。日军自占领华北后，为实现“以战养战”，“使华北在政治和经济方面都能独立经营”，一直致力于所谓积极的“肃正作战”，但由于兵力不足一时无法实现，“到汉口作战结束以后，由于所需兵力得到增援，此项工作始得逐渐具体化”。另一方面，以蒋介石为代表的国民党高层开始重新审视中国共产党的实力。在全面抗战之初，蒋介石在1937年9、10月间的日记中袒露心迹：“共党失信反动当在意中，但无足为虑。”“共党投机，应切实注意，然不足为惧。”诬蔑之词刻薄十足，然轻视之情亦溢于言表。但是，随着八路军在敌后各根据地一步步发展壮大，国民党出现了整体右转的迹象。
为应对回师华北的日军和日渐反共的国民党顽固派，中共扩大的六届六中全会作出“巩固华北”的决策，并部署八路军三个主力师分别向山东、冀中和冀南挺进。12月21日，第129师师长刘伯承下太行山到达冀南。22日，第120师师长贺龙率部由晋西北岚县前往冀中。第115师则分为两部：一部从山西长治地区先期出发，于12月27日到达微山湖以西地区；一部由陈光、罗荣桓率领，12月19日从晋西灵石县出发，于次年3月到达山东。
随着八路军主力部队的到来，河北、山东各平原抗日根据地得到了巩固和快速发展。仅以冀中地区为例：至1940年上半年，冀中的地方部队在第120师帮助下，经分批整训“共建成14个主力团和回民支队”。地方部队以八路军主力为榜样，加速进行“八路军化”，“普遍深入地进行了三大纪律八项注意的教育”，批判了“军阀作风和旧军人习气”，“也批判了自由散漫不守纪律等游击习气”。“整编后，人员充实了，武器加强了，队伍整齐划一，军容严整，真正像个正规军的样子。”与此同时，八路军正规军在平原地区也得到补充和发展。在冀中，仅9个月，第120师“已从东渡黄河时的8227人增加到了47991人，扩大了5倍多”。在冀南、山东等地，虽具体情况各有不同，但在中共领导下的武装、民众、政权和党的稳步发展是无一例外的。敌后抗日根据地由山西一隅渐次扩大至华北各地，建立起晋察冀、山东、晋绥、晋冀豫、冀鲁豫等抗日根据地，八路军发展到约40万人，成为抵抗日本侵略者和肩负中国前途命运的重要力量。
抗战时期，中国共产党对平原抗日游击战争进行了艰苦卓绝的探索和实践。中共中央、八路军与河北、山东等平原地区的广大人民群众勇敢地走出了在平原发展游击战争、建立抗日根据地的新路，中共中央则因势利导，不失时机地作出决策和部署，并大力发动民众、扩大武装、建立或改造抗日政权、发展党，创建起巩固的平原抗日根据地，将中国人民争取民族解放的事业向前大大推进了一步。
（作者：邵建斌，中共中央党史和文献研究院副研究员）
来源：《党的文献》2026年第1期
一、河北、山东各地殊途同归的前期探索
全民族抗战爆发后，八路军各部和敌后抗日根据地最初一般在山地展开。首先在平原地区打开局面的，是深受中国共产党影响的东北军吕正操部改编的河北人民自卫军。
1937年7月底，日军占领平津后，决定以平津为依托进行华北会战，企图“尽快地首先解决华北问题”，妄想以此“促进日华两国问题的全部解决”，因此在兵力使用上特别强调要“力求使中国方面感到重创，产生败战思想，以动摇其战斗意志”。此后，日军分别沿平绥、平汉、津浦三条铁路线向华北腹地大力进攻，在平绥线攻陷南口、突破居庸关；在平汉线连克冀中各要地，并抽出一部兵力沿正太路进攻娘子关，配合从平绥线沿同蒲路南下的日军会攻太原。至10月下旬，冀南腹地20余县相继沦陷，中国军队退守卫河南岸。11月8日，太原失守。自此，“华北正规战争阶段基本结束，游击战争阶段开始”。
兵锋过后，沦陷区即成敌后。在冀中地区，保定失守后，国民党军队“由此南退，各县政权，也顾不得‘子民’而望风披靡，纷纷瓦解”，“整个冀中，进入了无政府状态”。面对一时失序，民众惶惶然不知所措，但也有相当一部分人毅然决定起来反抗。偌大的敌后，亟待有人扛起抗日大旗、振臂一呼。1937年9月底10月初，留在冀中的中共地方党组织根据平汉线省委的指示，要求“所有党员干部坚持岗位，一律不撤退”，“动员一切力量组织发展抗日武装，开展敌后游击战争”。与此同时，在延安的中共中央将出生于冀中的原红军团长孟庆山派回家乡，负组织领导之责。孟庆山先后在蠡县、任丘等地办游击战争训练班，培养了大量骨干，为日后创建河北游击军奠定了基础。
要想组织有效的敌后抗日游击战争，除根据地民众自身的力量外，还必须依靠正规军的力量。在冀中，这个责任落在了东北军吕正操部（即第53军130师691团）身上。此时，吕正操部正在同日军作战中向南撤退经过蒿城四德村、梅花镇一带。团长吕正操此前已秘密加入中国共产党，且在中共中央北方局长期工作下，该团的“团长、营长，连、排主要干部差不多都是党员或‘东抗’队员”，党的影响已相当深入。在南撤过程中，部队转至晋县东北的小樵镇，“连夜召开了党的会议，讨论部队整编和北上行动计划”。1937年10月14日，该团改编为人民自卫军，挥戈北上。
但此时的人民自卫军还不属八路军序列，“是旧军队，党的、红军的传统都没有”，算不上是中共直接领导下的武装。八路军晋察冀军区司令员聂荣臻得知相关情况后，派熟悉东北军情况的孙志远携带密码本前往，很快得到了回应。1937年12月，吕部2000余人赴晋察冀军区进行整训。聂、吕二人“研究了人民自卫军的整训工作，审定了军区机关提出的整顿和训练方面的计划”。整训持续一个月左右，“学习了八路军的传统和作风，学习了发动群众和依靠群众建立抗日政权的经验”，收效明显，进一步筑牢了人民自卫军的思想基础。1938年春节前后，人民自卫军结束整训返回冀中，自此成为驰骋冀中平原的一支劲旅，为八路军在平原地区发展抗日游击战争、建立抗日根据地发挥了重要作用。
人民自卫军由东北军一个团发展为事实上八路军之有力一部，一方面有赖于北方局长期对第53军卓有成效的工作。早在长城抗战期间，吕正操原在的第647团以及与吕交好的黄显声部已有北方局所派不少中共党员和进步学生。在晋察冀军区和人民自卫军间联络的孙志远原来即在第53军领导地下党工作，与吕正操、黄显声颇多往来。吕正操回忆道：“我在东北军里，九一八事变前后就受到党的影响。”“当时我看了一些马列主义的书，这些人也和我讲有关党的知识和革命道理，对我有不少帮助”。另一方面，以吕正操为代表的进步军人热爱祖国，具有浓厚的民族意识和打回东北、恢复故土的强烈愿望。日军全面侵华后，目睹国土被践踏、同胞被蹂躏，凡热血军人皆不能无动于衷，“抗日”成为此时最有力的号召，谁坚持抗日，民众和军队就会跟谁走。在负责守备的国民党军队一路南退、冀中出现政治塌陷的情况下，中共和吕正操部因“抗日”的共同目标走到一起，看似偶然，实则是包括中共、各抗日部队和广大民众在内的中华民族不甘做亡国奴、奋起抗争精神的具体体现。
与冀中地区通过地方党的秘密工作争取东北军有所不同，在冀南地区，中共早在1937年就派来了八路军正规军。11月，第129师抽调30多人组成挺进支队，分别由孙继先、胥光义任司令员和政委，越过平汉铁路到达冀南，和当地党组织取得联系，开始发展武装，建立根据地。“不到一个月，就帮助周围各县建立了抗日政权机构”，同时，“依靠三五年农民暴动中跑散的党员、干部和积极分子，建立了冀南抗日模范游击队第一支队”。
初入冀南的试探性发展获得了超乎预料的成功。毛泽东敏锐地意识到这是一个难得的良机，12月，他指示八路军总部：“平汉路以东地区现甚空虚”，“由一二九师以步兵一个营附骑兵一连，深入到磁县、沙河、赵县以东……广大地区活动”。该师立即组建东进纵队，由八路军正规军中久经锻炼的军事指挥员陈再道和地方党组织负责人李菁玉共同领导，开赴冀南。继陈、李部东进后，第129师在1938年3月又派师政治部副主任宋任穷“带着一个骑兵团、一个独立支队和一个机枪连开赴冀南”，“在上述地区发动民众抗日斗争，组织武装游击队”。短时间内，已有三股八路军正规军先后到达冀南。
八路军由其他地区到达冀南后，首先面临如何立足的问题。此时的冀南，杂色武装蜂起，各类政权林立，“‘将军’满天下，‘司令’如牛毛”，“县政权也形形色色，有的像‘维持会’，有的像‘支应局’，有的像旧官衙，不像抗日的样子”。这些杂色武装和临时政权，不仅政治立场和目标多变，而且组织成分和内外关系十分复杂，如果不能采取有效手段对其实施改造、收编或径直取消，八路军就难以争取民众、壮大组织、在冀南站稳脚跟，更谈不上创建根据地，发展平原抗日游击战争。
1938年1月，东进纵队到冀南时，“以巨鹿县保安团为一方，土匪刘磨头、邱庆福等为另一方，在巨鹿县界上拉了一条二十多里长的战线，正在火并，已经打了十几天了”。东进纵队以实力为后盾，以民族大义相号召，“一面派人赴刘磨头指挥部，劝说其停火，一面写信送到巨鹿城，要保安团深明大义”，同时将部队调至双方火并地区施加压力。刘磨头部唯恐八路军和保安团联合，便“见阶下台，答应停火”，保安团方面也达成协议，两方争端得以妥善解决。“这一胜利，不仅打开了进入冀南的大门，而且在冀南特别是在巨鹿附近的几个县产生了重大的影响。”“广大群众看到了光明和希望”，中共的抗日民族统一战线政策和光明磊落的态度“受到了各阶层人民的热烈赞扬和拥护”，南宫、清河、冀县、新河等县的各界人民纷纷派代表请八路军“前去安定社会秩序，领导他们抗日”。广大民众和一些带有进步色彩的武装逐渐向八路军靠拢，开始形成以八路军正规军为重心的冀南抗日游击局面。
除河北的冀中、冀南地区外，在山东，敌后抗日武装和抗日根据地也有初步发展。与他处相比，山东抗日武装和根据地是地方党组织根据中共中央和北方局的指导方针，独立在敌后发动建立起来并逐步发展壮大的。1936年4月，北方局即派原任直南特委书记的黎玉前往山东恢复并重建与中央失联经年的省委。黎玉抵鲁后，与省委诸人胼手胝足，恢复并发展了各地党组织。至1937年底日军攻占济南前，山东地方党组织的发展已蔚为可观，其主要者有“鲁西北特委、鲁北特委、胶东特委”和“鲁中工委、鲁东工委、鲁西南工委、淄博矿区工委和济南市工委”，此外尚有部分县一级组织，为抵抗日军侵略、发动起义、建立武装准备了领导力量。日军攻占济南后，山东省委在1938年第一天便发动了徂徕山抗日武装起义，并组建了山东境内第一支冠以八路军名义的武装——八路军山东人民抗日游击第四支队。颇值一提的是，这支部队几乎和八路军主力部队没有直接联系，它完全是由地方党组织成立的“一支由土生土长的山东子弟组成的八路军抗日武装”。以徂徕山起义为代表，在此前后约半年时间里，山东地方党组织在齐鲁大地上发动了数十起抗日武装起义，组建了多支大小不一的抗日游击武装，并在个别地区建立起抗日民主政权，山东抗日根据地已初具规模。
二、向平原发展游击战争的战略决策
在中共地方党组织和八路军协力下，敌后抗日武装和抗日根据地在河北、山东平原地区的初步发展，很快为延安所知。聂荣臻在同到晋察冀整训的吕正操谈话时就曾说道：“你们挥戈北上和在冀中的工作，我已经向中央和总部做了报告，毛泽东同志已经知道了，他很高兴。”中共山东省委书记黎玉则专程冲破重重封锁奔赴延安，向中央汇报“山东党组织和抗日游击队的情况”。听到最新情况的毛泽东电告周恩来、叶剑英：“山东省委书记黎玉到延安，那边游击战争大可发展，鲁南第四支队三个月内由七十人发展至一千二百人、八百支枪。”此外，第129师东进纵队遵照指示配备了“无线电台番号独用密本”，始终与上级机关保持联系。纷至沓来的消息使中共中央认为已有必要在战略上作出相应改变。
事实上，中共中央早在洛川会议期间即原则上提出过“在平原发展游击战争”的问题。毛泽东在会上指出：“红军的战略方针是独立自主的山地游击战，包括在有利条件下消灭敌人兵团和在平原发展游击战争。”在八路军整编出发后，毛泽东和前方领导人就这一方针又作了进一步讨论。由于红军将领此前长期“驰骋湘鄂赣闽，以劣势装备动辄整团、整旅地‘吃掉’国民党政府军”，难免生出“出去基本的是打胜仗，树立声威”以尽快提振军心民气的急切心理。针对这种倾向，毛泽东谆谆告诫：“今日红军在决战问题上不起任何决定作用”，并反复申说“独立自主的山地游击战”的极端重要性，着重强调八路军“依照情况使用兵力的自由”，以及“发动群众、创造根据地、组织义勇军之自由”，“坚持依傍山地与不打硬仗的原则”。至于是否立足“山地”，对此时的八路军与其说是指导方针，毋宁说是客观处境。八路军东渡黄河进入山西后，依日寇兵势而动，在冀、察、绥入晋各锁钥重地灵巧设伏，先是第115师在平型关首战告捷，其后第120师一部在雁门关地区伏击日军又多有斩获，不旋踵间第129师一部在娘子关以南地区再歼日军数百人。赫赫战功，皆成于山地，既是“独立自主的山地游击战”方针的贯彻落实，也是兵力、装备、技术对比皆处劣势的八路军发挥特长的不得已之举。所以，尽管洛川会议已经提出“在平原发展游击战争”的方针，但在此后一段时间内，无论是中共中央的指导思想，还是客观事实，所谓平原游击战争都还只能是一种愿景。河北、山东等地游击战争的发展，则使中共中央看到了平原抗日游击战争的光明前途，走出山地，在平原地区扩大抗日武装并建立根据地已不再只是模糊的设想，而成为下一步需要考虑的具体计划。
促使中共中央作出这一决策的，还有山地有限的资源供应和八路军、根据地发展壮大之间的矛盾。在中国革命历史上，根据地一般孕育于山地，但由于地形和资源限制，它的发展壮大一般又要突破山地，因为根据地必须要具备支撑革命力量生存和发展的必要经济条件，否则，不管其他条件如何优越，也难以发展持久。在此前后，局处山西一隅的八路军的后勤供应只能维持在最低限度。“部队过着极贫苦的物质生活”，“因经费困难，干部的津贴是时常停发，伙食费也要减少，衣服、鞋袜、毯子，则很缺乏”。1938年新年伊始，在延安的几位中共中央书记处书记就曾联名致电前方八路军总部和在武汉的中共代表团，提出这一严峻问题，以探讨解决之道：“前方部队给养是处在极端困难的条件下，政府及阎锡山方面暂时均没有很大希望，也不能存很大的希望。”“主要应依靠民众的自愿援助来求得解决。”前方总部则把面临的困境说得更具体：“在华北我军现实有人数十二万以上，内有吕、段两部，党的组织薄弱，特别段部。经费至少每月需九十万至百万元（买粮在内），现无单衣着棉衣，无鞋子等，生活比较苦。但部队扩大，收买武器仍不应停止，而相反应加紧去做。”“此问题不能不有预为筹划。”而如河北这样的平原地区，却“是华北物产丰富之区，不仅有大量的粮食和其他物产，而且有居中国首位的棉花生产”，同时，“河北是人口较稠密的区域”，“这些一望无际、连绵不断的村庄，就是游击队最好的辗转活动的依托”，“把广大的人民造成游击队的‘人山’”，“不管什么样的山，也没有这样的山好”。所以，为突破山地资源禀赋对八路军和抗日根据地发展的限制，向平原前进，向经济条件较好区域寻求发展，成为势所必然的战略选择。
在此前后，适逢日军作战重心东移华东，华北兵力相对空虚，也为抗日游击战争由山西向华北平原发展提供了条件。1937年12月13日，日军占领南京，妄图由此逼迫中国投降。在全国上下不妥协、抗战到底的决心和抵抗下，日本迫降不成，便穷兵黩武，决定以济南、南京为基地，沿津浦线夹击徐州，贯通南北战场，以实现迅速灭亡中国的计划。在此方针下，日军向津浦线集中兵力，“先后调集8个师团及3个旅团、2个支队约24万人，分别由华中派遣军（1938年2月18日由华中方面军改编）司令官畑俊六和华北方面军司令官寺内寿一指挥，实行南北对进，夹击徐州”。相应地，在华北战场，“这时由于徐州会战，（日军）一些部队从第一军抽出”，于攻势上，日军在击退了河北境内中国守军的反击后也“失去了前进的能力”。八路军总部综合各方形势及情报判断：“敌转至平汉线的板垣师团大部东开”，山西兵力减少，“目前无积极南进之势”，总体上，“抗战全局以保卫武汉、河南为重心”。
在各方因素共同作用下，中共中央开始酝酿并最终决定将抗日游击战争向平原地区推进，大规模发展正规军、发动组织民众、创立或改造各级政权，建立抗日根据地。这一决策并非孤立存在，而是中共对整个抗战形势、国共关系、发展前途统筹谋划所形成的一系列决策的有机组成部分。
在南京沦陷、抗战进入以保卫武汉、河南为重心的情况下，毛泽东对中国军队坚持持久抗战的战略支点有一个总体设想，他认为：“长期抗战的重要战略支点有山西区、鄂豫皖区、苏浙皖赣边区、陕甘区、鄂豫陕边区、湘鄂赣边区等六处”，“而以苏鲁边区、冀南区、热冀边区、大青山脉区辅助之”。毛泽东充分估计到“日本是一个强大、精明的帝国主义”，预计日军在津浦线实现南北会合后，势必自徐州沿陇海线西进猛攻郑州，得手后一部沿平汉南下，过武胜关与溯江而上的日军配合攻武汉，另一部则会继续西侵，配合晋西南日军夺潼关，威逼西安。在日军可能将占领范围扩大到武汉、河南、西北的情况下，毛泽东依据其对日军施以战略包围的思想，筹划将在山西取得成功的对敌战略包围态势扩大到整个战区，以鄂豫皖威胁武汉，以鄂豫陕钳制河南，以山西、陕甘拱卫西北，遂有上述战略支点之论。毛泽东还认为，在各战略支点中，八路军应发挥重要作用，为此，鄂豫皖、鄂豫陕和陕甘三个地区应分别措置八路军一个师。虽然这一设想随着战局的演进很快改变，但毛泽东仍然在此总体设想之下以战略家手笔大开大合地谋划或实施了多项兵力调动和部署。他曾致电第115师，对该师能否分三步转入豫西和鄂西、最终在鄂豫陕立足征求过意见；他还频繁地布置宋时轮、邓华部向冀东进军，李井泉部向大青山伸出；他又因晋西南地区是向预定战略支点转移的枢纽而几番强调“必须巩固吕梁山脉”。总之，毛泽东此时认为，将来“各军主力须在敌未将黄河各渡口封锁以前渡过河来”，届时，主力退到河西，在华北地区“只能留若干较小的兵团即若干游击兵团”。这是1938年春毛泽东对战局的整体判断和谋划，考察中共中央在此前后的一系列决策，决不能离开这一前提。
1938年3月下旬，中共中央政治局召开常委会议，专题讨论在华北建立游击兵团、坚持游击战争所涉各项事宜，并作出一系列决定。刘少奇在毛泽东建议下留在中央指导华北工作，以加强中枢。随即，中央以毛、刘二人名义提出了为“在八路军主力转移至其他地区后，我党仍能在统一战线中有力地坚持与领导华北抗战”而组织八路军名义游击兵团的具体任务：在山岳地带，晋西北除宋时轮支队外，再组织4个支队，晋西南组织3个支队，晋东南组织7个支队；在平原地区，“在平汉路以东组织若干支队，由刘徐邓转告陈宋及当地党部负责”。“各支队至少各有一千左右，各以八路军有战斗经验之主力一二个连作基础，由地方游击队及新兵编成。”“于编成后以八路军游击支队名义活动，树立威信。”为使各游击兵团在组建、扩大的同时仍能得到地方党组织助力，中央在组织上明确了各游击兵团所在区域党的负责人：杨尚昆在吕梁山脉，“直接布置晋西南工作”，朱瑞在晋东南，“以北方局代表名义指导同蒲路及平汉路东西两面党的工作”，彭真在晋察冀“以北方局代表名义协同聂荣臻同志指导晋察冀平汉路东及平津党的工作”。
作为战略安排的重要一步，毛泽东、刘少奇和张闻天三人联名于1938年4月21日致电八路军总部、北方局以及在冀南已取得初步成绩的陈再道等人：“根据抗战以来的经验，在目前全国坚持抗战与正在深入的群众工作两个条件之下，在河北、山东平原地区广大地发展抗日游击战争是可能的，而且坚持平原地区的游击战争也是可能的。”“党与八路军部队在河北、山东平原地区，应坚决采取尽量广大发展游击战争的方针，尽量发动最广大的群众走上公开的武装抗日斗争。”中共中央并据此列出具体任务：“在各区成立游击司令部”；“在收复的地区应即建立政府”，恢复秩序；在仍有原来政府的地区则“经过统一战线的推动，迅速改造与加强政府”；并注意“吸收民间的枪支加入游击队与军队”，“发展党员，建立党的各级组织”。简言之，即组织发动民众、扩大武装、创立或改造各级抗日政权、发展党，建立起巩固的平原抗日根据地。在这个具有重大战略意义的决策下，此后一段时间，平原抗日根据地迎来了蓬勃发展的重要时机。
三、平原抗日根据地的大发展
1938年4月22日，即中央发出指示的第二天，八路军总部即部署各部队向平原展开：“徐向前率七七一团、六八九团、曾支队向石家庄、内丘之线以东，德州、沧石之线地区”；“陈再道、宋任穷仍在邢台、邯郸以东，大名以北另组一支队，两个连到宁津、乐陵、德平创造游击根据地”；刘伯承、邓小平率第129师主力“策应路东”；宋时轮支队和邓华支队合组北进纵队，“出热察冀创造雾龙山脉根据地，准备某种情况下，为吕部回旋区”。各部队遵照总部部署，迅即行动。
4月23日，第129师召开团以上干部会议，向各级指挥员传达中央和八路军总部指示，部署部队向冀南、豫北和平汉路沿线展开。“决定将本师及所指挥的主力组成平汉路东、西两个纵队，路东纵队由副师长徐向前率第769团和第115师第689团及第5支队（即曾支队—引者注）开赴冀南。路西纵队由第386旅旅长陈赓率该旅主力进至平汉铁路西侧的冀西地区，并相机向豫北发展”。“这一部署，以发展冀南平原游击战争为重点，直接威胁平汉、津浦两大铁路干线，并可形成东接鲁西北、南进豫北的有利态势，因而具有重要战略意义。”26日，徐向前率路东纵队出发，翻越太行山，穿过平汉路，抵达冀南中心的南宫县，与此前已到南宫的陈再道、宋任穷会合。
八路军大规模挺进冀南后，首先对日军展开了主动攻击，这是以前各种抗日武装不曾做过的，打开了冀南抗日游击战争的全新局面。“这次战斗，原拟突击威县之敌，吸引平乡或临清之敌出援而消灭之，但援敌均未出动，因而在毙伤日军100余人后即撤出战斗”。战斗虽然没有完全达到预期目的，但驻威县日军遭此打击后十分恐慌，于5月15日弃城开往邢台，邻近日伪随后也西窜邢台，冀南腹地暂时成为日伪势力的真空地带。
冀南地区此前存在的各种杂色武装问题，此时仍未完全得到解决。“三十多个县的范围内，敌我友三方犬牙交错；会道门组织及各色杂牌武装，盘根错节。”八路军根据不同情况采取不同策略，改造、收编了杂色武装段海洲、赵辉楼部，打击、分化了大汉奸控制下的汉奸会道门组织“六离会”。“仅两个月的时间内，就有二十余县的大小数十股武装加入我军，部队扩展到一万八千五百余人，拥有一万一千五百多条枪，分编为十八个团及支队。”
驱逐日伪，收编杂色武装并非中共政策的终点，其寻求的是通过一系列举措来建立起巩固的抗日根据地以支撑持久抗战并取得最终胜利。其中，首要的是武装部队问题。“从事游击战争的领导者们必须用全副精力去建立一支以至多支的游击部队，并使之从斗争中逐渐地发展为游击兵团，以至发展成为正规部队和正规兵团。”这是“最基本一环”。在此基础上，“使用武装部队并配合民众去战胜敌人”，其重要性不言自明：“凡是被敌人控制的地方，那是敌人的根据地，不是游击战争的根据地；要把敌人的根据地变为游击战争的根据地，非战胜敌人无从实现”。再深入下去，“就是用一切力量，包括武装部队的力量在内，去发动民众的抗日斗争”，“要从这种斗争中去武装人民”，“要从这种斗争中去组织民众团体”，“并逐渐地发展这些团体”，“尤其重要的是从这种斗争中去发动民众建立或巩固当地的抗日政权”。
在此思想指导下，中共在收编、扩大武装的同时，始终未放松发动组织民众、创建政权的工作，至1938年8月初，“共任命包括冀南县长在内的共产党员县长二十六个，冀南县一级政权已基本被共产党和八路军所掌握”，在冀南建立全区范围统一政权的条件已经成熟。8月8日，毛、刘联名致电到冀南指导工作的邓小平和徐向前、宋任穷等，指示他们“应积极参加与掌握河北地方行政机关”。根据中央指示，8月14日，冀鲁豫50余县军政民代表大会在南宫召开，成立了冀南行政主任公署。9月，冀南地区又建立起全区的工人、农民、妇女等各界抗日救国总会，同时在30余县建立了抗日民主政权和民兵自卫队。至此，冀南地区的党、武装、民众、政权组织初步完备，以南宫为中心，西起平汉、东抵津浦、北至沧石、南跨漳河的冀南抗日根据地基本形成。
根据八路军总部4月22日部署“到宁津、乐陵、德平创造游击根据地”的任务，第115师政治部副主任萧华带领该师第5支队和第129师津浦支队赶赴冀鲁边，初步建立起以宁津、乐陵为中心的冀鲁边抗日根据地。而八路军总部要求“为吕部回旋区”的冀东，虽然没有建立起巩固的根据地，但是，“宋、邓纵队深入冀东苦战数月，配合并促成地方党所领导的冀东起义，恢复了冀东的中国政权，发动了群众，建立了冀东的游击区，扩大了我军在敌深远后方的政治影响，给敌人以打击，一般说来是获得了成绩的。”
在冀中地区，人民自卫军赴晋察冀军区整训期间，地方党组织竭力发展武装力量，成立了以孟庆山为司令的河北游击军司令部。河北游击军以各县人民自卫团为基础组成了三个师的主力，又以加委或扩编的方式成立了十余路抗日队伍，还收编了河间等地的联庄武装，在比较短的时间内发展到六七万人。1938年5月，根据中央军委命令，人民自卫军和河北游击军合编为八路军第3纵队兼冀中军区，由吕正操任纵队兼军区司令员，孟庆山任副司令员。冀中地区的抗日武装遂统一于八路军序列。
政权方面，冀中各县普遍组织起具有半政权、半群众性的“战地总动员委员会”。委员会一方面办理行政，一方面做群众工作：“在行政上负责镇压汉奸，处理司法案件、群众纠纷及奸匪、毒品、人犯，并直接派征公粮、公柴、公草，动员富户捐款”；“在群众工作上进行广泛的宣传教育，编印报纸，印发宣传品，组织宣传队”。“战地总动员委员会”在杂乱失序的旧社会和旧政权废墟上培养干部、组织民众、改良作风，事实上成为“过渡到新政权的必要桥梁”。不久后，在此基础上成立了完全政权性质的冀中区政治主任公署，由吕正操兼任主任，冀中地区的地方政权正式统一到中共领导之下。
总体而言，自1938年4月中央作出相关决策以来，“八路军以主力一部深入冀鲁平原开展游击战争的战略行动，不仅开辟和发展了平原根据地，而且使山区根据地与平原根据地相互依托、相互策应，形成了广阔的华北敌后战场，并为坚持长期抗战提供了比较雄厚的人力、物力和财力来源”。
中共领导下的八路军和敌后抗日根据地在平原地区的发展很快遭遇来自各方的压力。一方面，随着战略相持阶段到来，华北敌后战场的压力陡然增大。日军自占领华北后，为实现“以战养战”，“使华北在政治和经济方面都能独立经营”，一直致力于所谓积极的“肃正作战”，但由于兵力不足一时无法实现，“到汉口作战结束以后，由于所需兵力得到增援，此项工作始得逐渐具体化”。另一方面，以蒋介石为代表的国民党高层开始重新审视中国共产党的实力。在全面抗战之初，蒋介石在1937年9、10月间的日记中袒露心迹：“共党失信反动当在意中，但无足为虑。”“共党投机，应切实注意，然不足为惧。”诬蔑之词刻薄十足，然轻视之情亦溢于言表。但是，随着八路军在敌后各根据地一步步发展壮大，国民党出现了整体右转的迹象。
为应对回师华北的日军和日渐反共的国民党顽固派，中共扩大的六届六中全会作出“巩固华北”的决策，并部署八路军三个主力师分别向山东、冀中和冀南挺进。12月21日，第129师师长刘伯承下太行山到达冀南。22日，第120师师长贺龙率部由晋西北岚县前往冀中。第115师则分为两部：一部从山西长治地区先期出发，于12月27日到达微山湖以西地区；一部由陈光、罗荣桓率领，12月19日从晋西灵石县出发，于次年3月到达山东。
随着八路军主力部队的到来，河北、山东各平原抗日根据地得到了巩固和快速发展。仅以冀中地区为例：至1940年上半年，冀中的地方部队在第120师帮助下，经分批整训“共建成14个主力团和回民支队”。地方部队以八路军主力为榜样，加速进行“八路军化”，“普遍深入地进行了三大纪律八项注意的教育”，批判了“军阀作风和旧军人习气”，“也批判了自由散漫不守纪律等游击习气”。“整编后，人员充实了，武器加强了，队伍整齐划一，军容严整，真正像个正规军的样子。”与此同时，八路军正规军在平原地区也得到补充和发展。在冀中，仅9个月，第120师“已从东渡黄河时的8227人增加到了47991人，扩大了5倍多”。在冀南、山东等地，虽具体情况各有不同，但在中共领导下的武装、民众、政权和党的稳步发展是无一例外的。敌后抗日根据地由山西一隅渐次扩大至华北各地，建立起晋察冀、山东、晋绥、晋冀豫、冀鲁豫等抗日根据地，八路军发展到约40万人，成为抵抗日本侵略者和肩负中国前途命运的重要力量。
抗战时期，中国共产党对平原抗日游击战争进行了艰苦卓绝的探索和实践。中共中央、八路军与河北、山东等平原地区的广大人民群众勇敢地走出了在平原发展游击战争、建立抗日根据地的新路，中共中央则因势利导，不失时机地作出决策和部署，并大力发动民众、扩大武装、建立或改造抗日政权、发展党，创建起巩固的平原抗日根据地，将中国人民争取民族解放的事业向前大大推进了一步。
（作者：邵建斌，中共中央党史和文献研究院副研究员）
来源：《党的文献》2026年第1期
