古代行政区划沿革
中国是世界上最古老的文明国家之一，有着几千年光辉灿烂的文明历史，所以行政区划的历史也十分悠久。从春秋初期，公元前688年开始置县，中国的行政区划至今已有2500多年的历史，而且两千多年来不断发展，从未间断。据笔者目前掌握的材料，可以说中国的行政区划是世界上历史最悠久、也是保存最完整的行政区划。
中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期（先秦）、郡县制时期（秦、汉）、州制时期（魏晋南北朝、隋）、道（路）制时期（唐、宋）、行省制时期（元、明、清）。
从秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，到魏晋时期实施州制行政区划制度，郡县制经历了秦、汉四百多年。
一、郡县制的确立
公元前221年，秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国，建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国。秦始皇认为，“周制微弱，终为诸侯所丧”（《汉书·地理志》），因此采纳廷尉李斯的建议，“不立尺土之封，分天下为郡县”（《汉书·地理志》），彻底废除分封制，实行中央集权制，是年即分天下为36郡，把郡县行政区划制度推行到全国。这是郡县制在中国确定的标志，也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。
1.秦郡
《汉书·地理志》云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区，当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡，其后陆续有增置，最后秦郡究竟有多少？当年所置的36郡，是否包括内史？对此前人有多种说法，直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖望在《汉书地理志稽疑》中的考据，摘录秦郡如下：
内史，领京畿诸县，不在36郡内。
陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36郡。
南海、桂林和象郡三郡，为始皇三十三年（前214年）南平百越后置设。
九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40余县（今河套一带），置九原郡，当不在始皇二十六年所建36郡内。但具体置郡时间至今未见有力证据。
闽中郡，始皇置，不知具体置年。但从地理位置而言，当在始皇三十三年南平百越后所建。
《汉书·地理志》所云36郡中，少楚郡、黔中（这两郡见于《史记》）、东海（见于《水经注》）、广阳（见于《汉书·地理志》本注），而多南海、九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧留下了根子。事实上，始皇统一中国时分设36郡中，没有南海、九原、桂林和象郡，当时南海等郡地还未纳入秦王朝的版图。所以，《汉书·地理志》载始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，应按《史记》等书补充楚郡等4郡。
以上共为42郡（包括内史）。谭其骧先生主编的《中国历史地图集》认为秦王朝共有47郡(15)。（图4）
2.秦县
各郡所辖的县，据严耕望考证如下：内史约含40县；北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡，以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡，每郡平均辖十五、六县，共近两百个县；内地各郡及南方诸郡近30郡，每郡各辖25县，共约700县左右。因此，严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余，约言之当在1千县左右也”。(16)
秦王朝的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性，而且较充分地考虑了自然条件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地置南阳郡，渭河平原置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、人口较稠密，因此设的郡多，共有30郡或30郡以上，数郡相当于现在的一省；淮河——秦岭以南地区，当时多草茅之地，人口稀少，因而仅置11个郡或稍多些，一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今浙江省，桂林郡相当于今广西壮族自治区，九江郡相当于今江西省等。
二、郡县制的发展
汉初，刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训，广建王侯。先封“异姓七国”（韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁），继而在消灭异姓六国（长沙除外）的过程中建立“同姓九国”（楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕），实行了郡、国并存制。
1.汉郡国
汉初的王国不但统率侯国或数县，而且常常兼数郡之地，严重地威胁和阻碍了中央的统治权。据《汉书·地理志》记载，高祖于秦郡外增置26郡（谭其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精，指出高祖实增为19郡），其中三分之二的郡是在诸侯王国内；且诸侯王国多“兼数郡之地，……吴王濞封有四郡五十余城”，(17)“大者或五、六郡”，(18)因而汉初60郡中，同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡，汉帝自领的郡只有15个。
以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令诸王不得自治其国，所属官吏皆由天子授予。景帝时，一诸侯国便只领一郡，王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。（表2）根据《汉书·地理志》记载，至西汉末年有郡国103，其中除三辅（沿京畿地区的三郡）外，有郡80、国20；大郡领县三、五十个，大国领县最多十余个，小国仅领县三、四个。可见，西汉末年郡和国级别虽相同，实际上是郡大国小。
王莽时，郡数增至125。东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况，为减少官役，与民休息，对郡、县曾大加并合。《后汉书·光武帝纪》记载：建武六年（30年）“并省四百余县”，约相当于当时县数的四分之一；继而累并郡、国13，占当时郡、国总数的十分之一强。以后，又遵西汉之制，至顺帝永和五年（140年）共有郡、国105，并成为较稳定的行政区划，直到东汉末。
2.汉县
郡下统县，战国已然，秦王朝推行全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并有所发展。《汉书·百官表》云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划，已有县、国、邑、道之别。
据《汉书·地理志》载，西汉在元封年间有一百零三郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十七”；据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖的县统计，西汉实有县级行政单位1578个，其中：县1344、侯国188、道30、邑16。王莽时，全国125郡，国下领县、邑2203个。东汉永和五年时，全国105个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，(19)较西汉末几乎少去三分之一。
第一节 萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪，即从建立我国历史上第一个国家政权——夏朝开始，到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。
国家的产生，是形成行政区划的先决条件。在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如《礼记·礼运》篇所述，那时是“大道之行也，天下为公”。随着生产力的发展，社会的进步，逐步出现了私有制，产生了阶级，形成了国家。统治阶级为维护其统治地位，有效地控制被统治阶级，需要实行分区分级管理，于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是，并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的‘小邦’或‘方国’”；“商代的行政区划采用分封制的形式”，(1)是不对的。夏、商两代和西周，都还没有完善的地方行政制度，当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划，无论是“方国”，还是“诸侯国”，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。春秋以后，县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始。(2)(3)
一、传说中的州服制
在本世纪以前，人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如《汉书·地理志序》所云：“昔在黄帝，……方制万里，画野分州。……尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”即说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。实际上，所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。
1.“十二州”说
它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度，起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学者谷永（前？—前4年）最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水，天下分绝十二州”。(4)东汉史学家班固（32—92年）撰《汉书》即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度，而且在禹设置“九州”之前。可是，东汉马融（79—166年）认为“十二州”产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚（1893—1980年）在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作，“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。(5)(6)现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。
2.“九州”说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于春秋、战国时代。在西汉以前，都认为“九州”系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不相同，大致有四种说法：(1)《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍；（图1）(2)《吕氏春秋·有始览》有幽州，无梁州；(3)《周礼·职方》有幽州、并州，无梁州、徐州；(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州（见表1）。各地所载各州的地域亦不尽相同，如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州，在《职方》中属于幽州；《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。
这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分，并不是某个朝代的行政区划。然而，在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度；《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度；三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时，又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度；以后的经学家进一步推而广之，把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。(7)(8)
3.畿服说
它最初见于《国语·周语》。《周语》曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚书·禹贡》中也说了五服，只是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”；并认为每服皆有一定的范围，都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼·夏官·大司马》中，则把“服”改称为“畿”，认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。(9)(10)
二、县、郡的起源
前面已述，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了春秋时期，周室衰微，一些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开始萌生了县、郡等行政区划的单位。
1.县的出现
县是我国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰：武公十年（前688年）“伐邽、冀戎，初县之”；武公十一年（前687年）“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县（今甘肃天水市）、冀县（今甘肃甘谷县），第二年又设置杜县（今陕西杜陵县）、郑县（今陕西华县）。接着，楚、晋等国亦置县。《左传》载哀公十七年（前478年），子穀曰：楚文王“实县申、息”；《左传》载僖公三十三年（前627年）晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晋襄公在位是前627至前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。（图2）在古文中，县是古悬字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。
春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据《左传》记载，宣公十一年（前598年）楚子“伐陈，……县陈”；第二年楚伐郑（国），郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”（如果让郑国奉事君王，等同于楚国诸县）；宣公十五年（前594年）晋侯以瓜衍之县赏士伯；成公六年（前585年），“败楚之二县”；襄公二十六年（前547年），“晋人将与之县，以比叔向”；昭公三年（前539年），“晋之别县（把一县划分为二）不惟州”；昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”，“因其十家九县……，其余四十县”；昭公二十八年（前514年）晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”
战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐送给臣子，县尹可以世袭等；二是县的规模相差悬殊，大的如秦、楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。
2.郡的出现
现在看到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年（前651年）的事，说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，(11)“战国时期开始出现郡”，(12)都是不确切的。据《左传》记载，鲁哀公二年（前493年）赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。
战国时代，郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载，惠文王十年（前328年）“魏纳上郡十五县”；惠文王更元十三年（前312年）“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。《史记·樗里子甘茂传》记载，秦武王三年（前308年）甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，……名曰县，其实郡也。”《史记·春申君传》楚考烈王十六年（前247年），春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”《史记·匈奴传》说，“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。（图3）
3.县和郡的关系
郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那么富裕。(13)
战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小，而且几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，……名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。(14)
综上所述，商、周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。
三、州的萌芽
如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。
1.西汉的州
《汉书·武帝纪》说，元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”。汉武帝用《禹贡》、《职方》中的11个州名（冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青）（见表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”(20)两个刺史部，共为13刺史部，又名13州。但《汉书·地理志》正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州，却有司隶（京师地域），将交趾称为交州。顾颉刚在《两汉州制考》中，根据较充分的事实指出《汉书·地理志序》较正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京师置司隶校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隶不在13州之列，如加司隶应统称为14州；“北置朔方”，属13州，是确切的，正文把朔方归并州乃是东汉之制，非武帝所为；称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称；而且《汉书·地理志》正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一级行政区划。
2.东汉的州
西汉末年王莽专权，企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年（公元4年）废除朔方、司隶两部，全国变成12州；据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州；据《禹贡》中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。(21)
东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年（35年）又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：(1)降司隶校尉部为全国13州之一；(2)废朔方，归入并州；(3)改交趾为交州。(22)
灵帝中平元年（184年）爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年（188年）改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州；省去司隶校尉部和凉州，并为雍州；弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。
总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：(1)汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡—县二级制和国—郡—县三级制并行的行政区划制度；景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，（表2）直到东汉末大致如此。
所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。(2)汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。（表3）
第三节 州制时期
东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。
一、三国至西晋的州制
1.三国州制
汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。当时，曹魏占据黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）12州；(23)领郡101、县731。(24)孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44、县337；(25)蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。(26)因此，三国时共有州17（其中荆、扬各有二州），郡167，县1206。
事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：(1)魏在州下分郡或王国，吴、蜀在州下仅有郡；(2)魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。(27)
2.西晋州制
曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州；西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国173，县1232。(28)西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。(29)
此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名，除少《尔雅》中的营州外，都有了实际地域；其次，从设州的历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置；第三，从当时设置的实际地域来说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。
西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。
二、东晋、南北朝的州制
西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正如《宋书·州郡志》所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且变幻无常，州制又陷于混乱。
据《通典·州郡典》等记载，东晋时南方有十多个州，南朝宋、齐时增至20多个州，到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较，（表4）陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北方后，太武帝真君元年（440年）有实州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年则达80余州。(31)至北周大象二年（580年），北方的州竟达211个。(32)州置如此之滥，郡、县的设置也就可想而知，据《南齐书·州郡志》记载：南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。(33)
三国初行州制时，一州一般辖有十个上下的郡，每郡统有一、二十个县。到南北朝后期，不少州只辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖，仅存空目。南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”；有的两州或两郡合治一地，称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州郡县三级制，此时已有相当一部分名存实亡。
在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度，即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后，中原人民大批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族，便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。如图5所示，当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域，特别在建康（今南京）和荆州（今湖北江陵）附近。在南齐时，国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系，主要的方式有四种。（表5）如东晋的扬州统领实郡11、实县93；统领侨郡6、侨县13；实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口（今江苏丹徒县），为侨州；统领实郡6、实县20；又统侨郡和侨县若干；实郡中也有统领侨县的。(34)
三、隋代州制
南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点，郡一级形同虚设。隋文帝面对这种局面，于开皇三年（583年）果断地“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。在开皇九年（589年）平定南朝的陈以后，统一了全国，隋文帝又将州县两级行政区划制度推行至全国。这样，东汉末年以来一直沿用的州、郡、县三级行政区划制改为州、县两级行政区划制，但是实行的依然是州制。隋朝从583年至607年实行州县制24年。炀帝于大业三年（607年）复改州为郡，以郡统县，恢复秦制。同时，炀帝仿效汉武帝，在郡上设置司隶、刺史15员，司监察之职。(35)许多人以为隋实行的是郡县制，这是由于《隋书·地理志》所记的隋朝的行政区划制是大业五年（609年）的行政区划，当时炀帝实施的是郡县制。实际上，炀帝实施郡县制是从607年至618年，仅11年。所以，隋朝主要实行的还是实施了24年的州县制。从中国古代行政区划沿革史看，隋朝是处于从州制时期到道制时期的过渡阶段。
据《隋书·地理志序》记载，北朝的周朝末年，计有州210，郡580，县1124；隋文帝平定南朝的陈朝后，又得南朝30州、100郡、400县。(36)因此，隋初共有州241，郡680，县1524。而据《隋书·地理志》载大业五年的行政区划，隋郡为190，县1255。可见，比隋初刚统一全国的时候减并了很多，南北朝滥置州、郡的情况在隋朝已不复存在。
第四节 道（路）制时期
州制在中国实行了四百年左右，南北朝滥置州、郡，说明了州制的衰落。诚然，隋朝着力整顿，结束了滥置州、郡的现象，但也没有能够挽救州制。唐初，李渊统一中国后，一度改郡为州，恢复州领县制。天宝元年（742年）至乾元元年（758年）又改州为郡，实行了16年郡领县制。因此，唐朝与隋朝一样，州、郡两名曾经迭相改用。不过，唐朝后期的最高行政区划不是州或郡，而是“道”了；宋朝的最高行政区划是“路”。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。这表明中国的行政区划在唐宋王朝进入了道（路）制时期。该时期从7世纪初至13世纪后期，达六百多年。
中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期（先秦）、郡县制时期（秦、汉）、州制时期（魏晋南北朝、隋）、道（路）制时期（唐、宋）、行省制时期（元、明、清）。
从秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，到魏晋时期实施州制行政区划制度，郡县制经历了秦、汉四百多年。
一、郡县制的确立
公元前221年，秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国，建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国。秦始皇认为，“周制微弱，终为诸侯所丧”（《汉书·地理志》），因此采纳廷尉李斯的建议，“不立尺土之封，分天下为郡县”（《汉书·地理志》），彻底废除分封制，实行中央集权制，是年即分天下为36郡，把郡县行政区划制度推行到全国。这是郡县制在中国确定的标志，也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。
1.秦郡
《汉书·地理志》云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区，当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡，其后陆续有增置，最后秦郡究竟有多少？当年所置的36郡，是否包括内史？对此前人有多种说法，直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖望在《汉书地理志稽疑》中的考据，摘录秦郡如下：
内史，领京畿诸县，不在36郡内。
陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36郡。
南海、桂林和象郡三郡，为始皇三十三年（前214年）南平百越后置设。
九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40余县（今河套一带），置九原郡，当不在始皇二十六年所建36郡内。但具体置郡时间至今未见有力证据。
闽中郡，始皇置，不知具体置年。但从地理位置而言，当在始皇三十三年南平百越后所建。
《汉书·地理志》所云36郡中，少楚郡、黔中（这两郡见于《史记》）、东海（见于《水经注》）、广阳（见于《汉书·地理志》本注），而多南海、九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧留下了根子。事实上，始皇统一中国时分设36郡中，没有南海、九原、桂林和象郡，当时南海等郡地还未纳入秦王朝的版图。所以，《汉书·地理志》载始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，应按《史记》等书补充楚郡等4郡。
以上共为42郡（包括内史）。谭其骧先生主编的《中国历史地图集》认为秦王朝共有47郡(15)。（图4）
2.秦县
各郡所辖的县，据严耕望考证如下：内史约含40县；北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡，以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡，每郡平均辖十五、六县，共近两百个县；内地各郡及南方诸郡近30郡，每郡各辖25县，共约700县左右。因此，严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余，约言之当在1千县左右也”。(16)
秦王朝的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性，而且较充分地考虑了自然条件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地置南阳郡，渭河平原置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、人口较稠密，因此设的郡多，共有30郡或30郡以上，数郡相当于现在的一省；淮河——秦岭以南地区，当时多草茅之地，人口稀少，因而仅置11个郡或稍多些，一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今浙江省，桂林郡相当于今广西壮族自治区，九江郡相当于今江西省等。
二、郡县制的发展
汉初，刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训，广建王侯。先封“异姓七国”（韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁），继而在消灭异姓六国（长沙除外）的过程中建立“同姓九国”（楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕），实行了郡、国并存制。
1.汉郡国
汉初的王国不但统率侯国或数县，而且常常兼数郡之地，严重地威胁和阻碍了中央的统治权。据《汉书·地理志》记载，高祖于秦郡外增置26郡（谭其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精，指出高祖实增为19郡），其中三分之二的郡是在诸侯王国内；且诸侯王国多“兼数郡之地，……吴王濞封有四郡五十余城”，(17)“大者或五、六郡”，(18)因而汉初60郡中，同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡，汉帝自领的郡只有15个。
以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令诸王不得自治其国，所属官吏皆由天子授予。景帝时，一诸侯国便只领一郡，王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。（表2）根据《汉书·地理志》记载，至西汉末年有郡国103，其中除三辅（沿京畿地区的三郡）外，有郡80、国20；大郡领县三、五十个，大国领县最多十余个，小国仅领县三、四个。可见，西汉末年郡和国级别虽相同，实际上是郡大国小。
王莽时，郡数增至125。东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况，为减少官役，与民休息，对郡、县曾大加并合。《后汉书·光武帝纪》记载：建武六年（30年）“并省四百余县”，约相当于当时县数的四分之一；继而累并郡、国13，占当时郡、国总数的十分之一强。以后，又遵西汉之制，至顺帝永和五年（140年）共有郡、国105，并成为较稳定的行政区划，直到东汉末。
2.汉县
郡下统县，战国已然，秦王朝推行全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并有所发展。《汉书·百官表》云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划，已有县、国、邑、道之别。
据《汉书·地理志》载，西汉在元封年间有一百零三郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十七”；据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖的县统计，西汉实有县级行政单位1578个，其中：县1344、侯国188、道30、邑16。王莽时，全国125郡，国下领县、邑2203个。东汉永和五年时，全国105个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，(19)较西汉末几乎少去三分之一。
第一节 萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪，即从建立我国历史上第一个国家政权——夏朝开始，到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。
国家的产生，是形成行政区划的先决条件。在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如《礼记·礼运》篇所述，那时是“大道之行也，天下为公”。随着生产力的发展，社会的进步，逐步出现了私有制，产生了阶级，形成了国家。统治阶级为维护其统治地位，有效地控制被统治阶级，需要实行分区分级管理，于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是，并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的‘小邦’或‘方国’”；“商代的行政区划采用分封制的形式”，(1)是不对的。夏、商两代和西周，都还没有完善的地方行政制度，当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划，无论是“方国”，还是“诸侯国”，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。春秋以后，县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始。(2)(3)
一、传说中的州服制
在本世纪以前，人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如《汉书·地理志序》所云：“昔在黄帝，……方制万里，画野分州。……尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”即说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。实际上，所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。
1.“十二州”说
它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度，起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学者谷永（前？—前4年）最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水，天下分绝十二州”。(4)东汉史学家班固（32—92年）撰《汉书》即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度，而且在禹设置“九州”之前。可是，东汉马融（79—166年）认为“十二州”产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚（1893—1980年）在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作，“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。(5)(6)现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。
2.“九州”说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于春秋、战国时代。在西汉以前，都认为“九州”系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不相同，大致有四种说法：(1)《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍；（图1）(2)《吕氏春秋·有始览》有幽州，无梁州；(3)《周礼·职方》有幽州、并州，无梁州、徐州；(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州（见表1）。各地所载各州的地域亦不尽相同，如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州，在《职方》中属于幽州；《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。
这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分，并不是某个朝代的行政区划。然而，在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度；《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度；三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时，又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度；以后的经学家进一步推而广之，把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。(7)(8)
3.畿服说
它最初见于《国语·周语》。《周语》曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚书·禹贡》中也说了五服，只是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”；并认为每服皆有一定的范围，都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼·夏官·大司马》中，则把“服”改称为“畿”，认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。(9)(10)
二、县、郡的起源
前面已述，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了春秋时期，周室衰微，一些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开始萌生了县、郡等行政区划的单位。
1.县的出现
县是我国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰：武公十年（前688年）“伐邽、冀戎，初县之”；武公十一年（前687年）“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县（今甘肃天水市）、冀县（今甘肃甘谷县），第二年又设置杜县（今陕西杜陵县）、郑县（今陕西华县）。接着，楚、晋等国亦置县。《左传》载哀公十七年（前478年），子穀曰：楚文王“实县申、息”；《左传》载僖公三十三年（前627年）晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晋襄公在位是前627至前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。（图2）在古文中，县是古悬字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。
春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据《左传》记载，宣公十一年（前598年）楚子“伐陈，……县陈”；第二年楚伐郑（国），郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”（如果让郑国奉事君王，等同于楚国诸县）；宣公十五年（前594年）晋侯以瓜衍之县赏士伯；成公六年（前585年），“败楚之二县”；襄公二十六年（前547年），“晋人将与之县，以比叔向”；昭公三年（前539年），“晋之别县（把一县划分为二）不惟州”；昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”，“因其十家九县……，其余四十县”；昭公二十八年（前514年）晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”
战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐送给臣子，县尹可以世袭等；二是县的规模相差悬殊，大的如秦、楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。
2.郡的出现
现在看到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年（前651年）的事，说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，(11)“战国时期开始出现郡”，(12)都是不确切的。据《左传》记载，鲁哀公二年（前493年）赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。
战国时代，郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载，惠文王十年（前328年）“魏纳上郡十五县”；惠文王更元十三年（前312年）“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。《史记·樗里子甘茂传》记载，秦武王三年（前308年）甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，……名曰县，其实郡也。”《史记·春申君传》楚考烈王十六年（前247年），春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”《史记·匈奴传》说，“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。（图3）
3.县和郡的关系
郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那么富裕。(13)
战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小，而且几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，……名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。(14)
综上所述，商、周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。
三、州的萌芽
如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。
1.西汉的州
《汉书·武帝纪》说，元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”。汉武帝用《禹贡》、《职方》中的11个州名（冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青）（见表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”(20)两个刺史部，共为13刺史部，又名13州。但《汉书·地理志》正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州，却有司隶（京师地域），将交趾称为交州。顾颉刚在《两汉州制考》中，根据较充分的事实指出《汉书·地理志序》较正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京师置司隶校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隶不在13州之列，如加司隶应统称为14州；“北置朔方”，属13州，是确切的，正文把朔方归并州乃是东汉之制，非武帝所为；称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称；而且《汉书·地理志》正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一级行政区划。
2.东汉的州
西汉末年王莽专权，企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年（公元4年）废除朔方、司隶两部，全国变成12州；据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州；据《禹贡》中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。(21)
东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年（35年）又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：(1)降司隶校尉部为全国13州之一；(2)废朔方，归入并州；(3)改交趾为交州。(22)
灵帝中平元年（184年）爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年（188年）改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州；省去司隶校尉部和凉州，并为雍州；弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。
总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：(1)汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡—县二级制和国—郡—县三级制并行的行政区划制度；景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，（表2）直到东汉末大致如此。
所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。(2)汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。（表3）
第三节 州制时期
东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。
一、三国至西晋的州制
1.三国州制
汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。当时，曹魏占据黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）12州；(23)领郡101、县731。(24)孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44、县337；(25)蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。(26)因此，三国时共有州17（其中荆、扬各有二州），郡167，县1206。
事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：(1)魏在州下分郡或王国，吴、蜀在州下仅有郡；(2)魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。(27)
2.西晋州制
曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州；西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国173，县1232。(28)西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。(29)
此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名，除少《尔雅》中的营州外，都有了实际地域；其次，从设州的历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置；第三，从当时设置的实际地域来说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。
西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。
二、东晋、南北朝的州制
西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正如《宋书·州郡志》所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且变幻无常，州制又陷于混乱。
据《通典·州郡典》等记载，东晋时南方有十多个州，南朝宋、齐时增至20多个州，到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较，（表4）陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北方后，太武帝真君元年（440年）有实州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年则达80余州。(31)至北周大象二年（580年），北方的州竟达211个。(32)州置如此之滥，郡、县的设置也就可想而知，据《南齐书·州郡志》记载：南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。(33)
三国初行州制时，一州一般辖有十个上下的郡，每郡统有一、二十个县。到南北朝后期，不少州只辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖，仅存空目。南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”；有的两州或两郡合治一地，称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州郡县三级制，此时已有相当一部分名存实亡。
在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度，即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后，中原人民大批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族，便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。如图5所示，当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域，特别在建康（今南京）和荆州（今湖北江陵）附近。在南齐时，国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系，主要的方式有四种。（表5）如东晋的扬州统领实郡11、实县93；统领侨郡6、侨县13；实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口（今江苏丹徒县），为侨州；统领实郡6、实县20；又统侨郡和侨县若干；实郡中也有统领侨县的。(34)
三、隋代州制
南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点，郡一级形同虚设。隋文帝面对这种局面，于开皇三年（583年）果断地“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。在开皇九年（589年）平定南朝的陈以后，统一了全国，隋文帝又将州县两级行政区划制度推行至全国。这样，东汉末年以来一直沿用的州、郡、县三级行政区划制改为州、县两级行政区划制，但是实行的依然是州制。隋朝从583年至607年实行州县制24年。炀帝于大业三年（607年）复改州为郡，以郡统县，恢复秦制。同时，炀帝仿效汉武帝，在郡上设置司隶、刺史15员，司监察之职。(35)许多人以为隋实行的是郡县制，这是由于《隋书·地理志》所记的隋朝的行政区划制是大业五年（609年）的行政区划，当时炀帝实施的是郡县制。实际上，炀帝实施郡县制是从607年至618年，仅11年。所以，隋朝主要实行的还是实施了24年的州县制。从中国古代行政区划沿革史看，隋朝是处于从州制时期到道制时期的过渡阶段。
据《隋书·地理志序》记载，北朝的周朝末年，计有州210，郡580，县1124；隋文帝平定南朝的陈朝后，又得南朝30州、100郡、400县。(36)因此，隋初共有州241，郡680，县1524。而据《隋书·地理志》载大业五年的行政区划，隋郡为190，县1255。可见，比隋初刚统一全国的时候减并了很多，南北朝滥置州、郡的情况在隋朝已不复存在。
第四节 道（路）制时期
州制在中国实行了四百年左右，南北朝滥置州、郡，说明了州制的衰落。诚然，隋朝着力整顿，结束了滥置州、郡的现象，但也没有能够挽救州制。唐初，李渊统一中国后，一度改郡为州，恢复州领县制。天宝元年（742年）至乾元元年（758年）又改州为郡，实行了16年郡领县制。因此，唐朝与隋朝一样，州、郡两名曾经迭相改用。不过，唐朝后期的最高行政区划不是州或郡，而是“道”了；宋朝的最高行政区划是“路”。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。这表明中国的行政区划在唐宋王朝进入了道（路）制时期。该时期从7世纪初至13世纪后期，达六百多年。
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很有条理的文章